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土地市场供求存在矛盾需要改革土地制度

发布时间:2020-07-17 17:52:42 阅读: 来源:防爆泵厂家

城镇化建设需要施展的空间,但是我国存量土地利用效率不高,增量土地供应不足的问题十分突出。这在很大程度上源于土地产权关系不清、土地市场发育不足。在供给侧结构性改革中,应当重新审视土地规划的定位,改变过去抑制经济过热时形成的土地政策和计划管理模式,形成城乡统一的土地市场,提高城镇化过程中的土地供应总量。

土地供求矛盾原因分析

城镇化是我国最大的内需所在,其建设过程中需要大量新增建设用地。预计2020年,我国总人口将达到14.5亿人,城镇化率约为60%,即城镇人口达到8.5亿人。2011-2020年,我国城镇人口预计增加约1.8亿,按照城镇人口中每万人平均占有0.7平方公里城市建设用地估计,至少需要新增126万公顷城镇建设用地。

土地市场供求矛盾十分尖锐。2010-2012年全国住房建设用地的实际供应量占计划供应量的比例在62.3%-72.1%之间,河北、吉林等8个省低于计划供应量的60%。表面上看,土地供大于求,但是房地产建设用地价格连年大幅上涨,反映出建设用地供不应求。一方面是地方政府呼吁建设用地指标不够,另一方面土地闲置现象大量存在,且未得到有效处置。土地的利用效率不高与土地供不应求同时存在。

对土地供应实行高度的计划管理导致土地市场发育不足,是造成土地供求矛盾的重要原因。2004年,为了应对经济过热,国家严把信贷和土地两个“闸门”。国务院出台了《深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)加大了土地计划管理的力度。这一举措原本是抑制经济过热的临时性调控政策,但时至今日,已从短期政策变成长期政策,难以适应当前城镇化进程加快、经济下行压力加大的新形势。

土地市场供求矛盾的原因,主要有以下几个:

首先,土地计划管理不适应城镇化规律。从国外城镇发展的规律看,城镇通常是自然形成,或者首先整体制定城镇发展规划和供地计划,在此后的若干年内逐步建成。譬如荷兰,在围海后新造的土地上建立城镇,对整块地一次性作规划,再逐步批租给开发商开发。因此,城镇化的土地需求量每年不同。一般来说,在城镇化初期或制定规划时,占地规模较大,人口密度较小。但在城镇化过程中,随着基础设施和公共服务的完善,城镇人口密度逐步提高,城镇每年新占耕地会比较少。我国目前实行的土地计划管理方式,每年根据上年土地利用情况和人口增加的规模,几乎是均等供应土地,实际上不利于城镇发展的整体规划,也不符合城镇化用地的一般规律。

其次,土地市场发育严重不足。土地是经济发展最基本的生产要素。在人类大部分历史上,土地是可以自由交易的商品,但是我国在很长一个历史时期内不承认土地是商品。1989年人代会上通过的宪法修正案,将土地的所有权与经营权分开,使土地使用权具有商品属性。2007年通过的《物权法》,又明确了土地用益物权。但是中国土地并没有实现完全的市场化。政府完全垄断土地一级市场,并对房地产开发用地、商业用地、工业用地执行不同的价格。招商引资中低价出让土地,房地产开发时又竞相抬高地价。按照现行法律规定,集体土地的权能受到一定的限制,农民对宅基地、承包地和林地没有出让权和抵押权,农村集体土地无法自由直接进入市场交易,也不能抵押。尽管近年来我国部分城市在试点土地承包经营权、林权和宅基地使用权“三权”抵押贷款,实际进展还有待观察。在法律层面也有一些障碍。《物权法》、《担保法》明确规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。因此,土地使用权作为商品,其价格还难以反映实际的供求关系和资源稀缺程度,交易数量和用途也受到较多限制。

再次,土地供给主体单一。我国现行土地制度规定,政府是唯一的土地出让主体。地方政府对土地财政过度依赖。近年来,我国政府土地出让金收入和以土地抵押为主的融资规模快速增长。从世界多数国家的实践看,从土地中获得收益和一般税收是其政府财政收入的重要组成部分,但大都是以向土地征税为主,而不是一次性从土地出让中获得收益。

对土地实行高度计划管理带来很多负面影响。主要是,农民从征地补偿中获得的收益分配比例偏低,农村土地纠纷增多;掌握土地审批权的部门和个人寻租机会多,而且涉案金额大,腐败暴利高;土地供给的饥饿状态推动了大城市的地价和房价上涨。

改革土地制度,提高供地能力

改革土地制度、健全土地市场,是打破供给抑制、进行结构性改革不可回避的问题。在这方面,关键是要解放思想,在一些关键点上推出改革举措。

一是减少土地规划对经济活动的抑制。土地规划形成于1997年,是我国决定结束计划经济体制实行市场化改革之后出现的。在市场经济条件下,规划对经济活动的作用体现为指导性和预期性,土地规划亦不应例外,应当重新审视和定位土地规划在经济活动中的功能。

二是退出经济过热时土地计划供应管理模式。政府逐步放开土地一级开发,允许除政府以外的其他机构参与土地一级开发。改变土地所有者通过“卖地”获得一次性收入的收益模式。

三是大幅度减少国家对土地市场的直接管理。取消对土地使用的多级审查、重复审批,以及规模管理、用途许可管理等直接管理方式;将现有的大部分审批事项合并或改为备案制;土地审批不再作为新上建设项目的前置审批事项,从而缩短新上项目前期工作周期。

四是统一城乡土地市场。赋予农民自主的土地出让权和抵押权,增加土地供应主体。以更加理性和开放的态度看待农村集体土地权能。真正落实农民对宅基地使用权、土地承包经营权、林权等“三权”开展抵押、担保等活动,建立农地产权流转交易市场,盘活土地资源。在现在制度安排下,抓紧建立城乡统一的建设用地市场,允许农村集体建设用地与国有土地同等入市,增加建设用地的供给,真正实现农村土地和城镇土地的“同地、同价、同权”。

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